از کتاب
از نسل کشی تا استقلال جبرانی – فصل دوم
گفتار چهارم
تعیین سرنوشت داخلی و تعیین سرنوشت خارجی
یکی از مهمترین دستاوردهای حقوق بینالملل معاصر، تفکیک میان تعیین سرنوشت داخلی و تعیین سرنوشت خارجی است. این تفکیک، نتیجه تحول تدریجی دکترین حقوق بینالملل، اسناد سازمان ملل متحد، رویه دیوان بینالمللی دادگستری و عملکرد دولتها در نیمه دوم قرن بیستم است. بدون درک دقیق این دو مفهوم، تحلیل مباحثی همچون خودمختاری، فدرالیسم، استقلال، تمامیت ارضی و نظریه تعیین سرنوشت جبرانی ممکن نخواهد بود.
در دوران استعمار، مسئله اصلی حقوق بینالملل، رهایی ملتها از سلطه قدرتهای استعماری بود و حق تعیین سرنوشت عمدتاً در قالب استقلال سرزمینهای مستعمره اعمال میشد. اما با پایان بخش عمده استعمار کلاسیک، پرسش تازهای مطرح گردید: حق تعیین سرنوشت درباره ملتهایی که در قلمرو دولتهای مستقل زندگی میکنند چگونه باید اعمال شود؟
پاسخ حقوق بینالملل به این پرسش، تفکیک میان دو شیوه اعمال این حق بود.
تعیین سرنوشت داخلی ناظر بر حق ملتها برای مشارکت آزادانه و مؤثر در اداره کشور، انتخاب حکومت، برخورداری از برابری حقوقی، حفظ هویت فرهنگی، زبانی و دینی و تعیین مسیر توسعه سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی در چارچوب دولت موجود است.
در مقابل، تعیین سرنوشت خارجی به وضعیتی مربوط میشود که یک ملت، جایگاه سیاسی خود را در عرصه بینالمللی تعیین میکند؛ مانند تشکیل دولت مستقل، اتحاد با دولت دیگر یا انتخاب هر وضعیت سیاسی دیگری که بر پایه اراده آزاد مردم و در چارچوب حقوق بینالملل باشد.
حقوق بینالملل معاصر، اصل را بر تحقق حق تعیین سرنوشت از طریق تعیین سرنوشت داخلی قرار داده است؛ زیرا این شیوه، هم با اصل حاکمیت مردم سازگار است و هم با اصل تمامیت ارضی دولتها تعارضی ایجاد نمیکند. تعیین سرنوشت خارجی، بهویژه خارج از چارچوب استعمار، اشغال خارجی و سلطه نژادپرستانه، ماهیتی استثنایی دارد و همچنان از موضوعات مورد اختلاف در دکترین و رویه بینالمللی محسوب میشود.
از این رو، شناخت تفاوت این دو مفهوم، نه تنها برای فهم صحیح حقوق بینالملل معاصر ضروری است، بلکه مبنای تحلیل بسیاری از اختلافات بینالمللی درباره استقلال، خودمختاری، جدایی و نظریه تعیین سرنوشت جبرانی نیز به شمار میرود.
تحلیل نویسنده
یکی از خطاهای رایج در ادبیات سیاسی آن است که حق تعیین سرنوشت، همواره مساوی با استقلال سیاسی یا تشکیل دولت جدید تلقی میشود. این برداشت، با تحول حقوق بینالملل معاصر سازگار نیست. امروزه قاعده عمومی حقوق بینالملل، حفظ دولتهای موجود از طریق تحقق تعیین سرنوشت داخلی است و تنها در وضعیتهای استثنایی، امکان بررسی راهکارهای دیگر مطرح میشود. این تمایز، یکی از مهمترین مبانی حقوقی کتاب حاضر است و در فصلهای آینده نقشی اساسی در تحلیل ظرفیتهای حقوق بینالملل برای حمایت از ملتهای محروم از حقوق بنیادین خواهد داشت.
۱. تعیین سرنوشت داخلی
تعیین سرنوشت داخلی، شکل اصلی و متعارف اعمال حق تعیین سرنوشت در حقوق بینالملل معاصر است. مقصود از آن، حق هر ملت برای مشارکت آزادانه و مؤثر در تعیین نظام سیاسی، اداره امور عمومی، توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی و حفظ هویت ملی، قومی، زبانی و فرهنگی در چارچوب دولت موجود است.
در این مفهوم، حق تعیین سرنوشت الزاماً به معنای تشکیل دولت جدید یا تغییر مرزهای بینالمللی نیست. هدف اصلی آن، ایجاد حکومتی است که نماینده همه مردم باشد، حقوق بنیادین آنان را محترم بشمارد، امکان مشارکت برابر در اداره کشور را فراهم کند و میان شهروندان بر اساس قومیت، زبان، مذهب یا نژاد تبعیض قائل نشود.
به همین دلیل، منشور ملل متحد، میثاقهای بینالمللی حقوق بشر و قطعنامه ۲۶۲۵ مجمع عمومی، بیش از هر چیز بر تحقق این نوع از تعیین سرنوشت تأکید دارند. از دیدگاه این اسناد، دولتی که نماینده همه مردم قلمرو خود باشد و حقوق بنیادین آنان را تضمین کند، تعهدات ناشی از حق تعیین سرنوشت را در بعد داخلی آن اجرا کرده است.
در عمل، تعیین سرنوشت داخلی میتواند در قالب نظامهای گوناگون تحقق یابد؛ از جمله:
- مردمسالاری و انتخابات آزاد؛
- حکومت قانون و استقلال قوه قضائیه؛
- تمرکززدایی اداری؛
- نظامهای فدرال یا منطقهای؛
- خودگردانی محلی؛
- تضمین حقوق اقلیتها؛
- مشارکت واقعی همه گروههای اجتماعی در اداره کشور.
حقوق بینالملل هیچیک از این الگوها را بر دیگری ترجیح نداده است. آنچه اهمیت دارد، نتیجه عملی است؛ یعنی اینکه آیا مردم واقعاً میتوانند در تعیین سرنوشت خویش مشارکت مؤثر داشته باشند یا خیر.
تحلیل نویسنده
از دیدگاه این کتاب، تعیین سرنوشت داخلی مهمترین ابزار جلوگیری از بحرانهای سیاسی، قومی و بینالمللی است. هر اندازه دولتها در تضمین برابری، مشارکت سیاسی، عدالت، حاکمیت قانون و احترام به حقوق بشر موفقتر باشند، احتمال طرح ادعاهای مربوط به تعیین سرنوشت خارجی نیز کاهش خواهد یافت.
به همین دلیل، بسیاری از نویسندگان برجسته حقوق بینالملل، تعیین سرنوشت داخلی را نه تنها یک حق، بلکه مهمترین ضمانت حفظ وحدت ملی و ثبات دولتها میدانند. این برداشت، با رویه سازمان ملل متحد و آرای دیوان بینالمللی دادگستری نیز هماهنگ است و نشان میدهد که حقوق بینالملل، پیش از هر چیز، در پی اصلاح ساختارهای داخلی و تضمین مشارکت ملتها است، نه تجزیه دولتها.
۲. تعیین سرنوشت خارجی
تعیین سرنوشت خارجی، دومین شیوه اعمال حق تعیین سرنوشت در حقوق بینالملل معاصر است. مقصود از آن، حق یک ملت برای تعیین جایگاه سیاسی خود در جامعه بینالمللی است؛ جایگاهی که ممکن است در قالب تشکیل یک دولت مستقل، پیوستن به دولت دیگر، ایجاد رابطه آزاد با یک دولت مستقل یا انتخاب هر وضعیت سیاسی دیگری که بر پایه اراده آزاد مردم باشد، تحقق یابد. با وجود این، حقوق بینالملل معاصر، تعیین سرنوشت خارجی را یک قاعده عمومی نمیداند، بلکه آن را راهکاری استثنایی تلقی میکند که تنها در شرایط خاص قابل بررسی است.
بررسی اسناد بنیادین حقوق بینالملل نشان میدهد که مهمترین موارد پذیرش تعیین سرنوشت خارجی عبارتاند از:
- سرزمینهای تحت استعمار؛
- سرزمینهای تحت اشغال خارجی؛
- سرزمینهایی که تحت سلطه رژیمهای نژادپرست قرار دارند.
در این وضعیتها، جامعه بینالمللی به صراحت حق ملتها را برای رهایی از سلطه و تعیین آزادانه وضعیت سیاسی خود به رسمیت شناخته است. مبنای این شناسایی را میتوان در منشور ملل متحد، قطعنامههای ۱۵۱۴، ۱۵۴۱ و ۲۶۲۵ مجمع عمومی، میثاقهای بینالمللی حقوق بشر و آرای متعدد دیوان بینالمللی دادگستری مشاهده کرد.
اما خارج از این موارد، وضعیت حقوقی کاملاً متفاوت است. حقوق بینالملل تاکنون هیچ قاعده عامی را که به همه ملتها حق جدایی یکجانبه از دولت متبوع خود بدهد، نپذیرفته است. علت این امر نیز روشن است؛ زیرا پذیرش چنین قاعدهای میتواند اصل ثبات روابط بینالمللی، تمامیت ارضی دولتها و امنیت جهانی را با چالشهای جدی مواجه سازد.
به همین دلیل، رویه غالب سازمان ملل متحد و دیوان بینالمللی دادگستری آن است که تا زمانی که امکان تحقق تعیین سرنوشت داخلی وجود داشته باشد، اصل بر حفظ تمامیت ارضی دولتها است. تنها در وضعیتهای کاملاً استثنایی که حقوق بینالملل آنها را مورد بررسی قرار داده است، امکان طرح تعیین سرنوشت خارجی مطرح میشود.
از منظر حقوق بینالملل، بنابراین تعیین سرنوشت خارجی نه یک حق مطلق، بلکه راهحلی استثنایی است که ارزیابی آن مستلزم بررسی دقیق اسناد بینالمللی، رویه قضایی، عملکرد دولتها و اوضاع و احوال هر پرونده است.
تحلیل نویسنده
یکی از مهمترین اشتباهات موجود در بسیاری از آثار سیاسی آن است که هر مطالبه استقلال، مصداق اعمال حق تعیین سرنوشت خارجی تلقی میشود. چنین برداشتی با حقوق بینالملل موجود سازگار نیست.
در واقع، حقوق بینالملل ابتدا از دولتها میخواهد امکان تحقق تعیین سرنوشت داخلی را فراهم آورند. تنها زمانی که این راه به طور واقعی و مستمر مسدود باشد، بررسی سایر راهکارهای استثنایی میتواند موضوع بحث حقوقی قرار گیرد. همین ترتیب منطقی، ستون فقرات نظریه تعیین سرنوشت جبرانی را نیز تشکیل میدهد.
۳. رابطه تعیین سرنوشت داخلی و تعیین سرنوشت خارجی
تعیین سرنوشت داخلی و تعیین سرنوشت خارجی، دو نهاد مستقل اما مکمل در حقوق بینالملل معاصر هستند. این دو مفهوم نباید در تقابل با یکدیگر قرار داده شوند؛ زیرا هر یک برای پاسخ به وضعیتی متفاوت طراحی شدهاند و در کنار هم، نظام حقوقی حق تعیین سرنوشت را تشکیل میدهند.
قاعده عمومی حقوق بینالملل آن است که ملتها بتوانند حق تعیین سرنوشت خود را از طریق سازوکارهای داخلی اعمال کنند. هرگاه دولتی امکان مشارکت واقعی شهروندان در اداره امور عمومی را فراهم آورد، حقوق بنیادین آنان را محترم بشمارد، تبعیض سازمانیافته اعمال نکند و زمینه حفظ هویتهای فرهنگی، قومی، زبانی و مذهبی را تضمین نماید، حق تعیین سرنوشت از طریق شیوه داخلی تحقق یافته است.
در چنین شرایطی، حقوق بینالملل نه تنها نیازی به تعیین سرنوشت خارجی نمیبیند، بلکه حمایت کامل خود را از تمامیت ارضی آن دولت نیز حفظ میکند. به همین دلیل است که بسیاری از اسناد بینالمللی، این دو اصل را در کنار یکدیگر مورد حمایت قرار دادهاند.
در مقابل، تعیین سرنوشت خارجی زمانی موضوعیت پیدا میکند که تحقق تعیین سرنوشت داخلی با موانع اساسی و پایدار روبهرو باشد یا وضعیت، در یکی از موارد استثنایی شناختهشده حقوق بینالملل، مانند استعمار یا اشغال خارجی، قرار گیرد.
بنابراین، رابطه این دو مفهوم را نباید رابطه جانشینی، بلکه رابطه تکمیلی و ترتیبی دانست. نخست باید امکان تحقق تعیین سرنوشت داخلی بررسی شود و تنها در صورت فقدان واقعی آن، امکان بررسی راهکارهای دیگر مطرح خواهد شد. این ترتیب، امروزه یکی از مبانی مشترک بخش مهمی از دکترین حقوق بینالملل و رویه سازمان ملل متحد است.
تحلیل نویسنده
از دیدگاه این کتاب، بزرگترین تحول حقوق بینالملل معاصر آن است که تعارض سنتی میان «حق ملتها» و «حقوق دولتها» را تا حد زیادی به رابطهای تکمیلی تبدیل کرده است.
دولت زمانی از حمایت کامل اصل تمامیت ارضی برخوردار است که نماینده همه مردم خود باشد و امکان مشارکت آزادانه آنان را فراهم کند. در مقابل، ملت نیز پیش از طرح هر ادعای استثنایی، باید نشان دهد که راههای متعارف اعمال تعیین سرنوشت داخلی عملاً از میان رفته است.
این تحلیل، اهمیت فراوانی برای مباحث بعدی کتاب دارد؛ زیرا نشان میدهد که بررسی وضعیت هر ملت، باید بر پایه یک ارزیابی مرحلهای و حقوقی انجام شود، نه بر اساس احساسات سیاسی یا شعارهای ایدئولوژیک. دقیقاً به همین دلیل، فصلهای آینده این کتاب، پیش از ورود به بحث تعیین سرنوشت جبرانی، نسلکشی، جنایت علیه بشریت، پاکسازی قومی، تبعیض ساختاری، انسداد راههای مشارکت سیاسی و مسئولیت بینالمللی دولتها را به صورت مستقل و مستند بررسی خواهند کرد؛ زیرا تنها در پرتو مجموعه این عوامل است که میتوان درباره وضعیت حقوقی یک ملت داوری علمی و منصفانه انجام داد.
۴. تمایز میان حق تعیین سرنوشت و حق جدایی
یکی از بنیادیترین مباحث حقوق بینالملل معاصر، تفکیک میان حق تعیین سرنوشت (Right of Self-Determination) و حق جدایی (Right of Secession) است. این دو مفهوم، اگرچه در برخی شرایط با یکدیگر ارتباط پیدا میکنند، اما از لحاظ مبانی، قلمرو، شرایط اعمال و آثار حقوقی، یکسان نیستند. نادیده گرفتن این تمایز، منشأ بسیاری از برداشتهای نادرست در ادبیات سیاسی و حتی برخی نوشتههای حقوقی شده است.
حق تعیین سرنوشت، اصلی است که در منشور ملل متحد، میثاقهای بینالمللی حقوق بشر، قطعنامههای مهم مجمع عمومی و رویه دیوان بینالمللی دادگستری مورد شناسایی قرار گرفته است. هدف این اصل، تضمین آزادی ملتها در تعیین نظام سیاسی، توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی، مشارکت در اداره امور عمومی و حفظ هویت ملی و فرهنگی آنان است. ازاینرو، قلمرو این حق بسیار گستردهتر از مسئله استقلال یا تشکیل دولت جدید است.
در مقابل، جدایی تنها یکی از شیوههای احتمالی تغییر وضعیت سیاسی یک سرزمین است و به معنای جدا شدن بخشی از قلمرو یک دولت و تشکیل یک دولت مستقل یا پیوستن به دولت دیگر است. حقوق بینالملل موجود، چنین حقی را به عنوان یک قاعده عمومی برای همه ملتها به رسمیت نشناخته است.
در موارد استعمار، اشغال خارجی و سلطه رژیمهای نژادپرست، جدایی ممکن است یکی از مصادیق اعمال تعیین سرنوشت خارجی باشد؛ زیرا در این وضعیتها، جامعه بینالمللی اصل رهایی از سلطه خارجی را پذیرفته است. اما خارج از این چارچوب، اصل حاکم همچنان احترام به تمامیت ارضی دولتها و تحقق حق تعیین سرنوشت از طریق سازوکارهای داخلی است.
به همین دلیل، هیچ ادعای جدایی را نمیتوان صرفاً با استناد به اصل حق تعیین سرنوشت مشروع دانست. هر پرونده باید با توجه به مجموعهای از عوامل حقوقی بررسی شود؛ از جمله:
- ماهیت و شدت نقض حقوق بنیادین؛
- امکان یا عدم امکان اعمال تعیین سرنوشت داخلی؛
- وجود یا فقدان تبعیض ساختاری؛
- استمرار یا موقتی بودن محرومیتها؛
- وجود راهکارهای مؤثر داخلی؛
- رویه سازمان ملل متحد و دیوان بینالمللی دادگستری؛
- و در نهایت، میزان انطباق ادعا با قواعد الزامآور حقوق بینالملل.
ازاینرو، در حقوق بینالملل معاصر، میان «حق تعیین سرنوشت» و «حق جدایی» رابطه عموم و خصوص برقرار است؛ یعنی هر مورد جدایی، ناگزیر با مسئله تعیین سرنوشت ارتباط پیدا میکند، اما هر اعمال حق تعیین سرنوشت، به معنای ایجاد حق جدایی نیست.
تحلیل نویسنده
یکی از نقاط قوت حقوق بینالملل معاصر آن است که از دو افراط پرهیز کرده است. از یک سو، حق تعیین سرنوشت را به استقلال سیاسی محدود نکرده و از سوی دیگر، هر مطالبه استقلال را نیز به عنوان حق مسلم حقوقی نپذیرفته است.
این رویکرد، توازن میان دو ارزش بنیادین را حفظ میکند:
- حمایت از کرامت، آزادی و حقوق بنیادین ملتها؛
- حفظ ثبات، امنیت و نظم حقوقی جامعه بینالمللی.
از منظر این کتاب، همین توازن، کلید فهم صحیح نظریه تعیین سرنوشت جبرانی است. هر تحلیلی که یکی از این دو ارزش را نادیده بگیرد، از چارچوب حقوق بینالملل فاصله خواهد گرفت.
جمعبندی گفتار چهارم
بررسی تحول حقوق بینالملل نشان داد که حق تعیین سرنوشت، مفهومی بسیار گستردهتر از استقلال یا جدایی است. حقوق بینالملل معاصر، این حق را پیش از هر چیز در قالب تعیین سرنوشت داخلی مورد حمایت قرار میدهد و آن را وسیلهای برای تحقق مردمسالاری، مشارکت سیاسی، برابری، منع تبعیض، احترام به حقوق بشر و حفظ هویت ملتها میداند. تنها در وضعیتهای استثنایی که حقوق بینالملل به رسمیت شناخته است، امکان بررسی تعیین سرنوشت خارجی مطرح میشود.
همچنین روشن شد که میان حق تعیین سرنوشت و حق جدایی تفاوتی بنیادین وجود دارد. حق تعیین سرنوشت، اصلی عام و تثبیتشده در حقوق بینالملل است؛ اما جدایی، راهکاری استثنایی است که مشروعیت آن تنها در پرتو مجموعهای از قواعد، اسناد، رویههای بینالمللی و شرایط خاص هر پرونده قابل ارزیابی خواهد بود.
این گفتار، یکی از مهمترین مبانی نظری فصل حاضر را فراهم ساخت؛ زیرا نشان داد که تحلیل هر ادعای مربوط به استقلال، خودمختاری یا تعیین سرنوشت جبرانی، پیش از هر چیز مستلزم پاسخ به این پرسش است که آیا امکان تحقق تعیین سرنوشت داخلی وجود داشته است یا خیر. تنها پس از پاسخ مستند و حقوقی به این پرسش، میتوان درباره سایر راهکارهای استثنایی حقوق بینالملل بحث کرد.
بدین ترتیب، زمینه برای ورود به پیچیدهترین و بحثبرانگیزترین بخش این فصل، یعنی نظریه جدایی جبرانی (Remedial Secession) فراهم میشود؛ نظریهای که در دهههای اخیر، یکی از مهمترین موضوعات اختلاف میان دولتها، دادگاههای بینالمللی و نویسندگان برجسته حقوق بینالملل بوده است و بررسی دقیق آن، برای دستیابی به هدف اصلی این کتاب، اهمیت بنیادین دارد.