ادامه مطالب فصل چهارم.
علی محقق نسب
گفتار دوم
اصل تمامیت ارضی
اصل تمامیت ارضی، در کنار اصل حاکمیت، از بنیادیترین ارکان نظم حقوقی بینالمللی معاصر است. اگر حاکمیت، بیانگر استقلال و اقتدار حقوقی دولت باشد، تمامیت ارضی ضامن حفظ قلمرو سرزمینی و وحدت جغرافیایی آن است. به همین دلیل، منشور ملل متحد، همزمان با تأکید بر برابری حاکمیتی دولتها، هرگونه تهدید یا توسل به زور علیه تمامیت ارضی یا استقلال سیاسی کشورها را ممنوع اعلام کرده است (منشور ملل متحد، ماده ۲، بند ۴).
اهمیت این اصل تنها در حفظ مرزهای جغرافیایی خلاصه نمیشود؛ بلکه ثبات روابط بینالمللی، امنیت منطقهای، جلوگیری از جنگهای توسعهطلبانه و حمایت از نظم جهانی نیز تا حد زیادی به رعایت آن وابسته است. اگر اصل تمامیت ارضی تضعیف شود، امنیت حقوقی دولتها از میان خواهد رفت و زمینه برای منازعات پایانناپذیر سرزمینی فراهم خواهد شد. ازاینرو، تقریباً همه اسناد بنیادین حقوق بینالملل، از منشور ملل متحد گرفته تا اعلامیه روابط دوستانه ۱۹۷۰ و اسناد سازمان امنیت و همکاری اروپا، بر احترام به تمامیت ارضی دولتها تأکید کردهاند.
با وجود این، همانند اصل حاکمیت، اصل تمامیت ارضی نیز در حقوق بینالملل معاصر در خلأ تفسیر نمیشود. این اصل بخشی از یک منظومه حقوقی است که در کنار آن، اصول دیگری همچون حق تعیین سرنوشت ملتها، منع نسلکشی، منع تبعیض نژادی، منع جنایت علیه بشریت و احترام به حقوق بنیادین انسان نیز قرار دارند. هنر حقوق بینالملل معاصر آن است که میان این اصول، تعادل برقرار کند، نه این که یکی را به بهای حذف دیگری مطلق سازد.
از همین رو، یکی از مهمترین پرسشهای حقوق بینالملل امروز این است که حدود حمایت از اصل تمامیت ارضی تا کجاست؟ آیا این اصل در همه شرایط، بدون هیچ قید و استثنایی اجرا میشود، یا آن که در وضعیتهای استثنایی که یک ملت به صورت گسترده، مستمر و سازمانیافته از حقوق بنیادین خود محروم شده و تمامی راههای حقوقی و مسالمتآمیز اصلاح نیز بسته شده است، حقوق بینالملل ظرفیت بررسی راهحلهای دیگری را نیز پیشبینی کرده است؟
این پرسش، محور اصلی گفتار حاضر است. پاسخ به آن نیز نه بر پایه ملاحظات سیاسی یا احساسات عمومی، بلکه با اتکا بر منشور ملل متحد، رویه دیوان بینالمللی دادگستری، اسناد بینالمللی و دکترین معتبر حقوق بینالملل بررسی خواهد شد. در این مسیر، اصل بنیادین این پژوهش همچنان پابرجاست: اصل بر حفظ تمامیت ارضی دولتها است و هرگونه خروج از این اصل، تنها در صورت وجود مبانی حقوقی روشن و شرایط استثنایی قابل بررسی خواهد بود.
از منظر این کتاب، همین دقت در تفکیک «قاعده عمومی» از «وضعیت استثنایی» است که امکان شکلگیری یک نظریه حقوقی منسجم و امیدآفرین را فراهم میکند؛ نظریهای که نه نظم بینالمللی را تضعیف میکند و نه ملتهایی را که قربانی شدیدترین نقضهای حقوق بینالملل شدهاند، از هرگونه حمایت حقوقی محروم میسازد.
۱. مفهوم و مبانی حقوقی اصل تمامیت ارضی
اصل تمامیت ارضی، یکی از استوارترین اصول حقوق بینالملل معاصر و از ارکان بنیادین نظم جهانی است. بر اساس این اصل، هر دولت حق دارد تمامیت سرزمینی، وحدت جغرافیایی و مرزهای شناختهشده بینالمللی خود را از هرگونه تجاوز، اشغال، تجزیه اجباری یا مداخله خارجی مصون بدارد. این حق، لازمه استقلال سیاسی دولتها و شرط اساسی ثبات و امنیت در روابط بینالمللی است. به همین دلیل، منشور ملل متحد، هرگونه تهدید یا توسل به زور علیه تمامیت ارضی یا استقلال سیاسی دولتها را ممنوع اعلام کرده است (منشور ملل متحد، ماده ۲، بند ۴).
اصل تمامیت ارضی، تنها از یک قاعده قراردادی ناشی نمیشود، بلکه امروزه بخش مهمی از حقوق بینالملل عرفی نیز محسوب میشود. دیوان بینالمللی دادگستری در آرای متعدد، بر اهمیت این اصل تأکید کرده و آن را از عناصر اساسی نظم حقوقی بینالمللی دانسته است. همچنین «اعلامیه اصول حقوق بینالملل درباره روابط دوستانه و همکاری میان دولتها» مصوب ۱۹۷۰، دولتها را موظف میداند از هر اقدامی که به تجزیه یا تضعیف وحدت سرزمینی دولتهای دیگر بینجامد، خودداری کنند.
با این حال، برای فهم صحیح این اصل باید میان حمایت از تمامیت ارضی در برابر مداخله خارجی و روابط دولت با مردم خود تفاوت قائل شد. فلسفه شکلگیری اصل تمامیت ارضی، جلوگیری از تجاوز، اشغال و توسعهطلبی دولتها نسبت به یکدیگر بوده است. بنابراین، مخاطب اصلی این اصل، دولتهای خارجی هستند؛ نه ملتهایی که در درون یک کشور زندگی میکنند. همین نکته، در تفسیر بسیاری از اسناد بینالمللی و نیز در آرای دیوان بینالمللی دادگستری اهمیت اساسی دارد.
از سوی دیگر، حقوق بینالملل معاصر، اصل تمامیت ارضی را جدا از سایر اصول بنیادین تفسیر نمیکند. احترام به تمامیت ارضی، همزمان با احترام به حق تعیین سرنوشت ملتها، منع نسلکشی، منع تبعیض نژادی، منع جنایت علیه بشریت و سایر قواعد آمره بررسی میشود. ازاینرو، هیچ اصل بنیادینی به صورت مطلق و جدا از منظومه کلی حقوق بینالملل قابل تفسیر نیست.
در همین چارچوب، بند پایانی «اعلامیه روابط دوستانه» اهمیت ویژهای دارد. این اعلامیه، ضمن تأکید قاطع بر اصل تمامیت ارضی، حمایت کامل از آن را نسبت به دولتهایی بیان میکند که نماینده همه مردم ساکن سرزمین خود، بدون تبعیض از حیث نژاد، مذهب، رنگ یا قومیت باشند. این عبارت، از مهمترین بخشهای اعلامیه به شمار میرود و در دهههای اخیر، مبنای بسیاری از مباحث علمی درباره رابطه میان تمامیت ارضی و حق تعیین سرنوشت قرار گرفته است.
البته باید تأکید کرد که میان حقوقدانان درباره آثار حقوقی این عبارت اتفاقنظر کامل وجود ندارد. گروهی آن را صرفاً تأکیدی بر ضرورت حکومت غیرتبعیضآمیز میدانند، در حالی که گروهی دیگر معتقدند این بند، میتواند در شرایط استثنایی، در ارزیابی میزان حمایت حقوق بینالملل از شیوه اعمال حاکمیت نیز مؤثر باشد. همین اختلافنظر، یکی از مهمترین مباحث نظری حقوق بینالملل معاصر را تشکیل میدهد و در فصلهای آینده با تفصیل بیشتری بررسی خواهد شد.
تحلیل نویسنده
یکی از خطاهای رایج در مباحث سیاسی آن است که اصل تمامیت ارضی یا به صورت مطلق و بدون هیچ قید و شرط تفسیر میشود، یا برعکس، به آسانی کنار گذاشته میشود. هر دو برداشت، با مبانی حقوق بینالملل فاصله دارند.
از دیدگاه این پژوهش، اصل بر حفظ تمامیت ارضی دولتها است و این اصل، همچنان یکی از مهمترین تضمینهای صلح و ثبات جهانی به شمار میآید. اما همان حقوق بینالمللی که از تمامیت ارضی حمایت میکند، از دولتها نیز انتظار دارد که نماینده همه مردم باشند و حقوق بنیادین آنان را بدون تبعیض رعایت کنند. همین پیوند میان «حمایت از دولت» و «حمایت از انسان»، زمینه شکلگیری پرسشهای نوینی را فراهم میآورد که پاسخ آنها باید از درون اسناد، رویه قضایی و دکترین معتبر استخراج شود، نه از پیشداوریهای سیاسی. این رویکرد، یکی از مبانی اساسی دکترین حقوقی نجات ملتها در حقوق بینالملل را تشکیل میدهد.
۲. رابطه اصل تمامیت ارضی و حق تعیین سرنوشت
رابطه میان اصل تمامیت ارضی و حق تعیین سرنوشت، یکی از پیچیدهترین و در عین حال سرنوشتسازترین مباحث حقوق بینالملل معاصر است. بخش مهمی از اختلافنظرهای موجود درباره تشکیل دولتهای جدید، جنبشهای استقلالخواه، منازعات سرزمینی و نظریه استقلال جبرانی، از نحوه تفسیر و جمع میان این دو اصل ناشی میشود. ازاینرو، تحلیل صحیح این رابطه، بدون مراجعه همزمان به منشور ملل متحد، اعلامیه روابط دوستانه ۱۹۷۰، رویه دیوان بینالمللی دادگستری و دکترین معتبر حقوق بینالملل امکانپذیر نیست.
در نگاه نخست، ممکن است چنین تصور شود که میان این دو اصل تعارضی اجتنابناپذیر وجود دارد؛ زیرا اصل تمامیت ارضی بر حفظ وحدت سرزمینی دولتها تأکید میکند، در حالی که حق تعیین سرنوشت، از آزادی ملتها برای تعیین وضعیت سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی خود سخن میگوید. اما بررسی دقیق اسناد بنیادین حقوق بینالملل نشان میدهد که این برداشت، با ساختار واقعی حقوق بینالملل معاصر سازگار نیست.
منشور ملل متحد، هر دو اصل را در کنار یکدیگر و در شمار اهداف بنیادین سازمان ملل قرار داده است. همچنین اعلامیه روابط دوستانه ۱۹۷۰، بدون آن که هیچیک از این دو اصل را بر دیگری مقدم بداند، بر ضرورت اجرای هماهنگ هر دو تأکید میکند. بنابراین، حقوق بینالملل در پی حذف یکی به سود دیگری نیست، بلکه میکوشد میان آنها توازن حقوقی برقرار کند (منشور ملل متحد، ماده ۱، بند ۲؛ قطعنامه ۲۶۲۵ مجمع عمومی، ۱۹۷۰).
در عمل نیز، این دو اصل در اغلب موارد با یکدیگر تعارضی ندارند. هرگاه دولتی همه مردم ساکن قلمرو خود را بدون تبعیض نمایندگی کند، مشارکت سیاسی برابر را تضمین نماید، حقوق بنیادین آنان را محترم بشمارد و امکان تحقق حق تعیین سرنوشت داخلی را فراهم سازد، احترام به تمامیت ارضی و اجرای حق تعیین سرنوشت، یکدیگر را تقویت میکنند. در چنین شرایطی، تمامیت ارضی نه مانعی در برابر حق تعیین سرنوشت، بلکه چارچوب حقوقی تحقق آن در درون ساختار دولت خواهد بود.
به همین دلیل، بخش بزرگی از دکترین معاصر، حق تعیین سرنوشت داخلی را شکل اصلی اجرای حق تعیین سرنوشت میداند. تحقق این حق، از طریق مشارکت آزادانه در اداره امور عمومی، انتخابات آزاد، برابری شهروندان، احترام به هویتهای قومی، زبانی، فرهنگی و مذهبی، توزیع عادلانه قدرت و تضمین حقوق و آزادیهای اساسی امکانپذیر است. هرگاه این حقوق به صورت واقعی تأمین شوند، اصولاً زمینهای برای تعارض میان تمامیت ارضی و حق تعیین سرنوشت به وجود نخواهد آمد.
اما پرسش بنیادین زمانی مطرح میشود که دولت، به صورت مستمر و سازمانیافته، بخشی از مردم را از مشارکت سیاسی محروم کند، هویت جمعی آنان را انکار نماید، مرتکب تبعیض ساختاری یا جنایتهای بینالمللی شود و همه راههای قانونی تحقق حق تعیین سرنوشت داخلی را نیز مسدود سازد. در چنین شرایطی، این پرسش مطرح میشود که آیا حقوق بینالملل همچنان از شیوه اعمال حاکمیت همان سطح حمایت را به عمل میآورد، یا آن که قواعد و ملاحظات حقوقی دیگری نیز در تحلیل موضوع نقش پیدا میکنند؟
در اینجا باید با نهایت دقت علمی میان حقوق موجود (Lex Lata) و حقوق در حال شکلگیری (Lex Ferenda) تفاوت قائل شد. آنچه امروز با اطمینان میتوان گفت، آن است که اصل تمامیت ارضی همچنان قاعده عمومی حقوق بینالملل است و هیچ قاعده عام و مورد اجماعی که حق جدایی یکجانبه را در همه موارد به رسمیت بشناسد، وجود ندارد. این نتیجه، هم با رویه دیوان بینالمللی دادگستری و هم با عملکرد غالب دولتها سازگار است.
در مقابل، بخشی از دکترین حقوق بینالملل، با استناد به بند حفاظتی اعلامیه روابط دوستانه، تحول حقوق بشر، برخی آرای بینالمللی و نظریه استقلال جبرانی، بر این باور است که در شرایط کاملاً استثنایی، ممکن است حمایت از شیوه اعمال تمامیت ارضی با محدودیتهایی مواجه شود. با این حال، این دیدگاه هنوز به صورت یک قاعده قطعی و مورد اتفاق جامعه بینالمللی درنیامده است و ازاینرو، باید با احتیاط علمی و استناد دقیق مورد بررسی قرار گیرد.
بر این اساس، رابطه میان اصل تمامیت ارضی و حق تعیین سرنوشت را باید رابطهای تکمیلی دانست، نه تقابلی. اصل بر آن است که حق تعیین سرنوشت، در چارچوب تمامیت ارضی و از طریق تحقق حق تعیین سرنوشت داخلی اعمال شود. تنها در وضعیتهایی کاملاً استثنایی، که همه راههای قانونی و مسالمتآمیز بسته شده و شدیدترین نقضهای حقوق بینالملل به صورت مستمر ادامه یافته باشد، این پرسش مطرح میشود که آیا حقوق بینالملل ظرفیت بررسی راهکارهای حقوقی دیگری را نیز پیشبینی کرده است یا خیر. بررسی مستند این پرسش، موضوع فصلهای پایانی کتاب و نقطه اوج بحث درباره دکترین حقوقی نجات ملتها در حقوق بینالملل خواهد بود.
تحلیل نویسنده
به باور نگارنده، یکی از بزرگترین کاستیهای ادبیات موجود آن است که رابطه میان تمامیت ارضی و حق تعیین سرنوشت، غالباً به صورت یک تقابل مطلق ترسیم میشود؛ در حالی که مطالعه دقیق منشور ملل متحد، اعلامیه روابط دوستانه، رویه دیوان بینالمللی دادگستری و آثار برجسته دکترین، چنین برداشتی را تأیید نمیکند.
از منظر این کتاب، حقوق بینالملل در پی انتخاب میان دولت و ملت نیست؛ بلکه در پی حفظ هر دو است. دولتی که نماینده همه مردم باشد، از حمایت کامل اصل تمامیت ارضی برخوردار خواهد بود و ملتی که از همه راههای قانونی تحقق حق تعیین سرنوشت داخلی محروم شده باشد، حق دارد انتظار داشته باشد که حقوق بینالملل وضعیت او را نادیده نگیرد.
همین نگاه، مبنای نظری دکترین حقوقی نجات ملتها است؛ دکترینی که نه به دنبال تضعیف دولتها، بلکه در پی آن است که نشان دهد چگونه میتوان میان حفظ ثبات نظام بینالمللی و جلوگیری از بیپناه ماندن ملتهای قربانی نسلکشی، پاکسازی قومی، تبعیض ساختاری و سرکوب سازمانیافته، تعادل حقوقی برقرار کرد. این پرسش، محور اصلی فصلهای آینده و مهمترین نوآوری نظری این کتاب خواهد بود.
۳. دولت نماینده همه مردم؛ معیار مشروعیت حمایت از تمامیت ارضی
یکی از مهمترین مباحث حقوق بینالملل معاصر، بررسی رابطه میان مشروعیت اعمال حاکمیت و حمایت از اصل تمامیت ارضی است. این بحث، بیش از هر سند دیگری، در «اعلامیه اصول حقوق بینالملل درباره روابط دوستانه و همکاری میان دولتها» (قطعنامه ۲۶۲۵ مجمع عمومی، ۱۹۷۰) انعکاس یافته است؛ سندی که بسیاری از حقوقدانان آن را معتبرترین تفسیر رسمی اصول منشور ملل متحد میدانند.
اعلامیه روابط دوستانه، پس از تأکید بر اصل حق تعیین سرنوشت ملتها، تصریح میکند که هیچیک از مقررات مربوط به این حق نباید به گونهای تفسیر شود که تمامیت ارضی یا وحدت سیاسی دولتهای مستقلی را که دارای حکومتی نماینده همه مردم ساکن سرزمین خود، بدون هیچگونه تبعیض از حیث نژاد، مذهب، قومیت یا رنگ باشند، مخدوش سازد (قطعنامه ۲۶۲۵ مجمع عمومی سازمان ملل متحد، ۱۹۷۰).
این عبارت، از مهمترین و در عین حال حساسترین بخشهای حقوق بینالملل معاصر است؛ زیرا برای نخستین بار، میان حمایت از تمامیت ارضی و شیوه اعمال حاکمیت ارتباطی آشکار برقرار میکند. اعلامیه، از یک سو اصل تمامیت ارضی را به عنوان قاعده عمومی تثبیت میکند و از سوی دیگر، بر ضرورت وجود حکومتی تأکید مینماید که نماینده همه مردم باشد و هیچ گروه انسانی را به سبب هویت قومی، نژادی، مذهبی یا زبانی از مشارکت برابر محروم نسازد.
با این حال، در تفسیر آثار حقوقی این عبارت، دیدگاههای متفاوتی در میان حقوقدانان وجود دارد.
گروه نخست معتقدند که این بند صرفاً بر ویژگیهای حکومت مطلوب تأکید دارد و بهخودیخود هیچ حق جدیدی برای جدایی یا تشکیل دولت مستقل ایجاد نمیکند. از دیدگاه این گروه، اصل تمامیت ارضی همچنان قاعده عمومی است و هرگونه محدودیت بر آن، نیازمند مبنای حقوقی مستقل خواهد بود.
در مقابل، گروهی دیگر بر این باورند که این بند، صرفاً یک توصیه اخلاقی نیست، بلکه نشان میدهد که حمایت کامل حقوق بینالملل از شیوه اعمال تمامیت ارضی، با رفتار دولت نسبت به همه مردم خود ارتباط دارد. به اعتقاد این دسته از نویسندگان، اگر دولتی به صورت گسترده و مستمر، اصل نمایندگی برابر، منع تبعیض و حقوق بنیادین یک ملت را نقض کند و همه راههای تحقق حق تعیین سرنوشت داخلی را نیز مسدود سازد، این وضعیت در ارزیابی حقوقی حمایت از نحوه اعمال حاکمیت بیتأثیر نخواهد بود. البته آنان نیز اذعان دارند که این دیدگاه هنوز به صورت یک قاعده قطعی و مورد اجماع در حقوق بینالملل درنیامده است.
بررسی رویه دیوان بینالمللی دادگستری نیز نشان میدهد که این مرجع، تاکنون از شناسایی یک حق عام برای جدایی یکجانبه یا استقلال جبرانی خودداری کرده است. با وجود این، دیوان همواره بر ضرورت تفسیر هماهنگ اصول منشور ملل متحد و پرهیز از نادیده گرفتن هیچیک از اصول بنیادین حقوق بینالملل تأکید کرده است. ازاینرو، تحلیل این موضوع باید بر پایه مجموعه اسناد، رویه قضایی و دکترین معتبر انجام گیرد، نه بر اساس برداشتهای گزینشی از یک سند یا یک رأی قضایی.
از منظر روششناسی این کتاب، اهمیت این بحث در آن است که برای نخستین بار، میان مشروعیت اعمال حاکمیت و میزان حمایت حقوق بینالملل از آن، پیوندی قابل بررسی ایجاد میکند. البته این پیوند به معنای ایجاد حق خودکار برای جدایی نیست؛ بلکه صرفاً زمینه را برای طرح یک پرسش حقوقی فراهم میآورد که پاسخ آن، نیازمند بررسی همه شرایط، اسناد و رویههای بینالمللی است.
تحلیل نویسنده
به باور نگارنده، عبارت «نماینده همه مردم» یکی از عمیقترین و آیندهسازترین مفاهیم حقوق بینالملل معاصر است؛ زیرا نگاه جامعه بینالمللی را از صرف موجودیت دولت به کیفیت اعمال حاکمیت نیز معطوف میکند.
در گذشته، تنها وجود دولت برای بهرهمندی از حمایت حقوق بینالملل کافی تلقی میشد؛ اما تحولات حقوق بشر، حقوق کیفری بینالمللی و توسعه دکترین حقوق بینالملل نشان میدهد که امروزه چگونگی رفتار دولت با همه مردم خود نیز در ارزیابی مشروعیت اعمال حاکمیت اهمیت یافته است.
دقیقاً در همین نقطه است که «دکترین حقوقی نجات ملتها» شکل میگیرد. این دکترین ادعا نمیکند که هر تبعیض یا هر بحران سیاسی، حق جدایی ایجاد میکند؛ بلکه میپرسد: اگر دولتی در یک دوره طولانی، به صورت سازمانیافته، موجودیت، هویت، امنیت و حقوق بنیادین یک ملت را هدف قرار دهد و همه راههای اصلاح، مشارکت و دادخواهی را نیز مسدود سازد، آیا حقوق بینالملل همچنان باید همان میزان حمایت را از نحوه اعمال حاکمیت آن به عمل آورد؟
این پرسش، هنوز پاسخ قطعی و واحدی در حقوق بینالملل ندارد؛ اما بیتردید، یکی از مهمترین پرسشهای حقوقی قرن بیستویکم است و پاسخ مستند و علمی به آن، میتواند افقهای تازهای را در حمایت از ملتهای محروم، بدون برهم زدن بنیانهای نظم بینالمللی، بگشاید.
۴. اصل تمامیت ارضی در رویه دیوان بینالمللی دادگستری
رویه دیوان بینالمللی دادگستری، یکی از معتبرترین منابع تفسیر قواعد حقوق بینالملل به شمار میرود. هرچند مطابق ماده ۳۸ اساسنامه دیوان، آرای این مرجع تنها نسبت به طرفین همان دعوا الزامآور است، اما استدلالهای حقوقی آن، به دلیل جایگاه ویژه دیوان در نظام قضایی بینالمللی، نقشی اساسی در تبیین و توسعه حقوق بینالملل ایفا میکند.
در موضوع تمامیت ارضی نیز، دیوان طی دهههای گذشته، در پروندههای متعدد بر جایگاه بنیادین این اصل تأکید کرده است. در رأی مشهور فعالیتهای نظامی و شبهنظامی در نیکاراگوئه علیه ایالات متحده آمریکا (۱۹۸۶)، دیوان اعلام کرد که اصل منع توسل به زور و اصل عدم مداخله، از قواعد مسلم حقوق بینالملل عرفی هستند و هیچ دولتی حق ندارد از طریق مداخله نظامی، حمایت از گروههای مسلح یا سایر اشکال اجبار، استقلال سیاسی یا تمامیت ارضی دولت دیگری را نقض کند (ICJ, Nicaragua v. United States, 1986).
این رأی نشان میدهد که حمایت از تمامیت ارضی، پیش از هر چیز، برای جلوگیری از تجاوز و مداخله خارجی طراحی شده است. ازاینرو، مخاطب اصلی این اصل، دولتهای دیگر هستند و نه ملتهایی که در درون قلمرو یک کشور زندگی میکنند.
در مقابل، نظر مشورتی دیوان درباره اعلام استقلال کوزوو (۲۰۱۰)، یکی از مهمترین مباحث معاصر درباره رابطه میان تمامیت ارضی و اعلام استقلال را مطرح ساخت. اهمیت این نظر مشورتی، بیش از نتیجه آن، در محدوده پرسشی است که دیوان به آن پاسخ داد. سؤال مجمع عمومی این نبود که آیا کوزوو «حق جدایی» یا «حق استقلال جبرانی» دارد، بلکه این بود که آیا اعلام استقلال با حقوق بینالملل مغایرت دارد یا خیر.
دیوان با احتیاط اعلام کرد که حقوق بینالملل، به طور کلی، قاعدهای که صرف اعلام استقلال را ممنوع کند، در بر ندارد؛ اما همزمان از اظهار نظر درباره وجود یا عدم وجود حق جدایی، حق استقلال جبرانی یا شرایط تشکیل دولت جدید خودداری کرد (نظر مشورتی دیوان بینالمللی دادگستری درباره کوزوو، ۲۰۱۰).
این نکته از اهمیت فراوانی برخوردار است؛ زیرا گاهی چنین تصور میشود که دیوان در پرونده کوزوو، استقلال جبرانی را به رسمیت شناخته است؛ در حالی که مطالعه دقیق رأی نشان میدهد دیوان عمداً از ورود به این موضوع خودداری کرده و پاسخ خود را تنها به پرسش مطرحشده محدود ساخته است.
از مجموع رویه دیوان میتوان چند نتیجه مهم به دست آورد:
- اصل تمامیت ارضی همچنان از قواعد بنیادین حقوق بینالملل است.
- این اصل، عمدتاً روابط میان دولتها را تنظیم میکند.
- دیوان تاکنون هیچ قاعده عامی درباره حق جدایی یکجانبه یا استقلال جبرانی اعلام نکرده است.
- در عین حال، دیوان نیز هیچگاه باب بررسی حقوقی وضعیتهای استثنایی را به طور کلی مسدود نکرده و همواره در چارچوب پرسشهای مطرحشده اظهار نظر کرده است.
تحلیل نویسنده
یکی از مهمترین درسهای رویه دیوان بینالمللی دادگستری آن است که حقوق بینالملل با احتیاط تحول پیدا میکند. دیوان نه با صدور احکام انقلابی، بلکه با تفسیر تدریجی قواعد موجود، مسیر توسعه حقوق را هموار میسازد.
از منظر این کتاب، همین ویژگی اهمیت فراوانی دارد. «دکترین حقوقی نجات ملتها» نیز نباید بر نفی قواعد موجود یا ایجاد قواعد خیالی استوار باشد؛ بلکه باید از دل همان اسناد، آرای قضایی و اصول پذیرفتهشده حقوق بینالملل استخراج شود. اگر این نظریه بتواند نشان دهد که در وضعیتهای استثنایی، خود حقوق بینالملل ظرفیت حمایت مؤثر از ملتهای محروم را در اختیار دارد، در آن صورت نه تنها با نظم بینالمللی تعارضی نخواهد داشت، بلکه در جهت تکامل منطقی و انسانی همان نظم حرکت خواهد کرد.
۵. استثناهای حقوقی و حدود حمایت از اصل تمامیت ارضی
یکی از مهمترین پرسشهای حقوق بینالملل معاصر آن است که آیا اصل تمامیت ارضی، اصلی مطلق و فاقد هرگونه استثنا است یا آن که در شرایط ویژه، قواعد دیگری نیز در ارزیابی میزان حمایت از آن نقش پیدا میکنند. پاسخ به این پرسش، مستلزم تفکیک دقیق میان قاعده عمومی و وضعیتهای استثنایی است؛ زیرا یکی از خطاهای رایج در ادبیات سیاسی آن است که یا اصل تمامیت ارضی را کاملاً مطلق میپندارند، یا برعکس، آن را به آسانی قابل کنار گذاشتن معرفی میکنند.
قاعده عمومی در حقوق بینالملل کاملاً روشن است. تمامیت ارضی دولتها، اصل بنیادین نظم بینالمللی است و هیچ دولت، گروه یا سازمانی حق ندارد صرفاً بر پایه اختلافات سیاسی، فرهنگی، قومی یا اقتصادی، تمامیت ارضی یک کشور را نقض کند. این اصل، ضامن ثبات نظام بینالمللی و یکی از مهمترین موانع گسترش جنگ و توسعهطلبی است. ازاینرو، بار اثبات هر ادعایی که بخواهد از این قاعده فاصله بگیرد، بسیار سنگین است.
در مقابل، حقوق بینالملل معاصر با وضعیتهایی نیز روبهرو شده است که در آنها دولت، به جای ایفای نقش حمایتکننده، خود به عامل ارتکاب شدیدترین نقضهای حقوق بینالملل تبدیل شده است. نسلکشی، جنایت علیه بشریت، پاکسازی قومی، تبعیض نهادینه و محرومیت مستمر یک ملت از مشارکت سیاسی، نمونههایی از این وضعیتهای استثنایی هستند. پرسش اصلی آن است که آیا در چنین شرایطی نیز باید بدون هیچ بررسی حقوقی، همان میزان حمایت از شیوه اعمال تمامیت ارضی ادامه یابد؟
در اینجا باید با دقت میان دو موضوع تفاوت گذاشت:
نخست، اصل تمامیت ارضی دولت که همچنان یکی از قواعد بنیادین و تثبیتشده حقوق بینالملل است.
دوم، شیوه اعمال حاکمیت و تمامیت ارضی که در پرتو رفتار دولت نسبت به مردم خود، میتواند موضوع ارزیابی حقوقی قرار گیرد.
این تفکیک، کلید فهم بسیاری از اختلافنظرهای موجود در دکترین حقوق بینالملل است. بخش مهمی از نویسندگان معاصر، بر این باورند که آنچه در شرایط استثنایی مورد پرسش قرار میگیرد، اصل وجود دولت یا اصل تمامیت ارضی نیست؛ بلکه مشروعیت ادامه حمایت از نحوه اعمال اقتدار توسط دولتی است که خود به ناقض قواعد آمره حقوق بینالملل تبدیل شده است.
با این همه، باید با صراحت تأکید کرد که تاکنون هیچ قاعده عام و مورد اجماع در حقوق بینالملل ایجاد نشده است که صرف وقوع نقض حقوق بشر یا حتی ارتکاب جنایتهای بینالمللی را بهطور خودکار موجب پیدایش حق جدایی یا تشکیل دولت جدید بداند. رویه دولتها، آرای دیوان بینالمللی دادگستری و اسناد بینالمللی نیز چنین نتیجهای را تأیید نمیکنند.
اما همین منابع، درِ بررسی حقوقی وضعیتهای استثنایی را نیز نبستهاند. به همین دلیل، در دهههای اخیر، نظریههای مختلفی از جمله «استقلال جبرانی» (Remedial Secession)، «حاکمیت مسئولانه» و «مسئولیت حمایت» مطرح شدهاند که هر یک میکوشند نشان دهند در شرایط بسیار استثنایی، حقوق بینالملل چه ظرفیتهایی برای جلوگیری از بیپناه ماندن ملتهای قربانی در اختیار دارد. هرچند هیچیک از این نظریهها هنوز به صورت قاعدهای قطعی و جهانشمول درنیامدهاند، اما نمیتوان نقش آنها را در تحول تدریجی حقوق بینالملل نادیده گرفت.
تحلیل نویسنده
به باور نگارنده، مهمترین اشتباه آن است که میان استثنا و قاعده خلط شود. اگر هر اختلاف سیاسی، هر تبعیض یا هر بحران داخلی، مجوز تجزیه تلقی گردد، نظم حقوقی جهان فرو خواهد پاشید. اما اگر حتی در برابر نسلکشی، پاکسازی قومی، نابودی سازمانیافته هویت یک ملت و انسداد کامل همه راههای مسالمتآمیز نیز هیچ راهحل حقوقی قابل تصور نباشد، حقوق بینالملل از ایفای یکی از مهمترین وظایف انسانی خود باز خواهد ماند.
از همین رو، دکترینی که این کتاب در پی تبیین آن است، نه بر گسترش بیضابطه استثناها استوار است و نه بر تقدیس مطلق وضع موجود. این دکترین بر آن است که حقوق بینالملل باید بتواند میان ثبات دولتها و نجات ملتها تعادل برقرار کند. هر اندازه معیارهای این تعادل دقیقتر، مستندتر و محدودتر تعریف شوند، هم امنیت نظام بینالمللی حفظ خواهد شد و هم هیچ ملتی در برابر شدیدترین جنایتهای بینالمللی، خود را کاملاً بیپناه نخواهد یافت.
بر همین اساس، فصلهای آینده این کتاب تلاش خواهند کرد، بدون خروج از چارچوب منابع معتبر حقوق بینالملل، معیارهای حقوقی چنین وضعیتهای استثنایی را استخراج و ارزیابی کنند. این بخش، هسته اصلی دکترین حقوقی نجات ملتها در حقوق بینالملل را تشکیل میدهد و مهمترین نوآوری نظری این پژوهش به شمار میآید.
جمعبندی گفتار دوم
بررسی اصل تمامیت ارضی نشان داد که این اصل، همچنان یکی از ارکان خدشهناپذیر نظم حقوقی بینالمللی است و بدون آن، امنیت، ثبات و برابری حقوقی دولتها با مخاطرات جدی روبهرو خواهد شد. ازاینرو، حقوق بینالملل اصل را بر حفظ وحدت سرزمینی دولتها قرار داده و هرگونه تغییر در وضعیت سرزمینی را استثنایی بر این قاعده عمومی میداند.
همچنین روشن شد که اصل تمامیت ارضی را نمیتوان جدا از سایر اصول بنیادین حقوق بینالملل تفسیر کرد. منشور ملل متحد، اعلامیه روابط دوستانه، اسناد حقوق بشر و رویه دیوان بینالمللی دادگستری، همگی نشان میدهند که حقوق بینالملل معاصر مجموعهای هماهنگ از اصول را تشکیل میدهد که باید در کنار یکدیگر اجرا شوند. ازاینرو، همان اندازه که احترام به تمامیت ارضی ضروری است، رعایت حق تعیین سرنوشت، منع نسلکشی، منع جنایت علیه بشریت، منع تبعیض نژادی و سایر قواعد آمره نیز اهمیت بنیادین دارد.
بررسی اسناد و رویههای بینالمللی همچنین نشان داد که در حقوق بینالملل موجود، هیچ قاعده عام و مورد اجماعی که برای هر ملت یا هر گروه، حق جدایی یکجانبه ایجاد کند، وجود ندارد. در مقابل، این اسناد نیز هرگز این پرسش را منتفی ندانستهاند که اگر یک دولت، به صورت مستمر و سازمانیافته، همه راههای تحقق حق تعیین سرنوشت داخلی را ببندد و مرتکب شدیدترین نقضهای حقوق بینالملل شود، وضعیت حقوقی چنین حالتی چگونه باید ارزیابی گردد.
از همینجا، یکی از مهمترین حوزههای تحول حقوق بینالملل آغاز میشود؛ حوزهای که هنوز به طور کامل تثبیت نشده، اما در سالهای اخیر، در آثار حقوقدانان، آرای برخی محاکم، گزارشهای کارشناسان و مباحث علمی، توجه روزافزونی به آن شده است. نظریههایی مانند استقلال جبرانی، حاکمیت مسئولانه و مسئولیت حمایت، هرچند هنوز در همه ابعاد خود به قواعد قطعی حقوق بینالملل تبدیل نشدهاند، نشان میدهند که جامعه حقوقی جهان در جستوجوی راهحلهایی است که بتواند میان حفظ نظم بینالمللی و جلوگیری از بیپناه ماندن ملتهای قربانی تعادل برقرار کند.
در نتیجه، میتوان گفت که اصل تمامیت ارضی و حق تعیین سرنوشت، نه دو اصل متعارض، بلکه دو اصل مکمل هستند. هرگاه دولت، نماینده همه مردم باشد و حقوق بنیادین آنان را محترم بشمارد، این دو اصل در کنار یکدیگر عمل میکنند و متقابلاً یکدیگر را تقویت مینمایند. تنها در وضعیتهایی کاملاً استثنایی و با احراز شرایط بسیار سخت حقوقی است که امکان طرح مباحث دیگری در چارچوب حقوق بینالملل مطرح میشود؛ مباحثی که بررسی دقیق آنها موضوع فصلهای آینده این کتاب خواهد بود.
دستاورد علمی گفتار دوم
این گفتار نشان داد که اصل تمامیت ارضی، در حقوق بینالملل معاصر همچنان قاعده عمومی و بنیادین است؛ اما حمایت حقوقی از این اصل، در منظومهای از قواعد مکمل قرار دارد که مشروعیت شیوه اعمال حاکمیت را نیز بیارتباط با میزان احترام دولت به حقوق بنیادین همه مردم خود نمیداند. از این رو، تحلیل هر ادعای مرتبط با استقلال جبرانی یا راهکارهای حقوقی نجات ملتها، باید از نفی یا تضعیف اصل تمامیت ارضی آغاز نشود، بلکه از تبیین دقیق نسبت میان حاکمیت مشروع، نمایندگی برابر، حق تعیین سرنوشت داخلی و مسئولیت دولت آغاز گردد.
همین نتیجه، یکی از پایههای اصلی دکترین حقوقی نجات ملتها در حقوق بینالملل را تشکیل میدهد؛ دکترینی که میکوشد بدون برهم زدن بنیادهای نظم بینالمللی، نشان دهد که حقوق بینالملل میتواند در برابر شدیدترین و پایدارترین نقضهای حقوق بنیادین نیز پاسخ حقوقی داشته باشد و هیچ ملتی را در برابر جنایتهای بینالمللی، از حمایت قانون محروم نگذارد.
جمعبندی فصل چهارم
بررسی مبانی حقوقی حاکمیت و تمامیت ارضی نشان داد که این دو اصل، همچنان ستونهای اصلی نظم حقوقی بینالمللی و از مهمترین تضمینهای صلح، ثبات و برابری دولتها در جامعه جهانی هستند. بدون احترام به این اصول، نه استقلال سیاسی دولتها قابل حفظ خواهد بود و نه امنیت بینالمللی از ثبات لازم برخوردار خواهد شد. ازاینرو، حقوق بینالملل اصل را بر حمایت از حاکمیت و تمامیت ارضی دولتها قرار داده و هرگونه خدشه بر آنها را امری استثنایی میداند.
در عین حال، این فصل نشان داد که حقوق بینالملل معاصر، دیگر حاکمیت را صرفاً به عنوان «اقتدار» تعریف نمیکند، بلکه آن را نهادی حقوقی میداند که با مسئولیتهای بنیادین دولت در برابر مردم خود و جامعه بینالمللی همراه است. تحول مفهوم حاکمیت، پیدایش قواعد آمره، گسترش حقوق بشر، توسعه حقوق کیفری بینالمللی و افزایش نقش رویه قضایی، همگی بیانگر آناند که مشروعیت اعمال اقتدار، به میزان احترام دولت به کرامت انسانی، برابری شهروندان و اجرای تعهدات بینالمللی نیز وابسته است.
همچنین روشن شد که میان اصل تمامیت ارضی و حق تعیین سرنوشت، رابطهای تقابلی وجود ندارد. در وضعیت عادی، تحقق حق تعیین سرنوشت داخلی، بهترین تضمین برای استحکام تمامیت ارضی و وحدت ملی است. هرچه دولت بیشتر نماینده همه مردم باشد و امکان مشارکت برابر سیاسی، اجتماعی و فرهنگی را فراهم سازد، حمایت حقوق بینالملل از حاکمیت و تمامیت ارضی آن نیز استوارتر خواهد بود.
در مقابل، این فصل نشان داد که حقوق بینالملل معاصر با پرسشهای تازهای نیز روبهرو است؛ پرسشهایی که در گذشته کمتر مطرح بودند. اگر دولتی، به صورت مستمر و سازمانیافته، مرتکب نسلکشی، جنایت علیه بشریت، پاکسازی قومی، تبعیض ساختاری یا محرومیت دائمی یک ملت از حق تعیین سرنوشت داخلی شود و همه راههای اصلاح مسالمتآمیز نیز مسدود گردد، حقوق بینالملل چگونه باید میان حمایت از تمامیت ارضی و حمایت از کرامت انسان تعادل برقرار کند؟
پاسخ قطعی به این پرسش، هنوز به صورت یک قاعده مورد اجماع در حقوق بینالملل شکل نگرفته است؛ اما بررسی اسناد، رویه قضایی و دکترین نشان میدهد که این مسئله، به یکی از مهمترین عرصههای تحول حقوق بینالملل در قرن بیستویکم تبدیل شده است. ازاینرو، بررسی علمی این موضوع، نه تنها با نظم حقوقی بینالمللی تعارضی ندارد، بلکه بخشی از روند طبیعی تکامل حقوق بینالملل به شمار میرود.
بر همین اساس، فصل حاضر، زمینه نظری لازم را برای ورود به فصلهای بعد فراهم ساخت. از این پس، کتاب از مرحله بررسی اصول کلی عبور میکند و به مطالعه دقیق مهمترین جنایتهای بینالمللی خواهد پرداخت؛ زیرا تنها با شناخت عناصر حقوقی نسلکشی، جنایت علیه بشریت، پاکسازی قومی، تبعیض نهادینه و سایر نقضهای شدید حقوق بینالملل است که میتوان درباره ظرفیتهای حقوقی حمایت از ملتهای محروم، بر پایه استدلالی مستند و قابل دفاع، اظهار نظر کرد.
دستاورد علمی فصل چهارم
مهمترین دستاورد این فصل آن است که نشان میدهد حاکمیت، تمامیت ارضی و حقوق ملتها، سه مفهوم متعارض نیستند، بلکه سه رکن مکمل یک نظم حقوقی واحد را تشکیل میدهند. حقوق بینالملل معاصر، نه حاکمیت مطلق و غیرپاسخگو را میپذیرد و نه بیثباتی نظم بینالمللی را؛ بلکه میکوشد میان اقتدار مشروع دولت، حقوق بنیادین ملتها و مسئولیتهای ناشی از قواعد آمره، تعادلی پایدار برقرار سازد.
بر پایه این تحلیل، «دکترین حقوقی نجات ملتها در حقوق بینالملل» بر این اصل استوار است که هرچه دولت به نمایندگی برابر همه مردم، رعایت حقوق بنیادین، منع تبعیض و اجرای تعهدات بینالمللی نزدیکتر باشد، حمایت حقوق بینالملل از حاکمیت و تمامیت ارضی آن نیز استوارتر خواهد بود. در مقابل، هرگاه دولت خود به عامل نقض شدید، گسترده و مستمر قواعد آمره تبدیل شود و همه راههای اصلاح مسالمتآمیز را مسدود سازد، حقوق بینالملل نمیتواند نسبت به سرنوشت ملت قربانی بیتفاوت بماند. بررسی معیارهای حقوقی این وضعیت، رسالت فصلهای آینده این کتاب خواهد بود.